国资国企这五年
【10/12/2007 2:48:32 PM】 来源:国企
国资国企这五年 十六大以来国资国企改革热点侧记
■ 本刊特约记者 大松 本刊记者 张娜
在党的十七大即将召开之际，回顾五年来国资国企改革艰难但卓有成效的历程—
在党的十六大召开之前，关于国有资产管理体制改革的讨论非常热烈，其中不乏保持现状、不赞成成立统一的国资监管机构的意见；
国务院国资委挂牌成立之后，不少德高望重的国企领导都在冷静观望，他们“还不清楚国资委到底要干什么”；
国资委成立后的一些强势监管手段，比如招聘、调换央企高管，央企整合等，也招来不少专家的质疑……
五年过去了，国资委从组建机构到建章立制、履行出资人职能，中央企业从业绩迅猛增长到整体上市改革、董事会改革，越来越多地得到各方面的认可。
“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性，极具探索性”，国资委主任李荣融曾在文章中这样描述他面临的工作。在党的十七大将要召开之际，我们不妨回顾一下五年来国资国企改革艰难但卓有成效的历程。
可以肯定地说，党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则后，国有企业在国务院国资委成立后四年多来的改革发展，逐步探索出了一条具有中国特色的搞好国有企业、发展壮大国有经济的新路子，充分证明了十六大以来党中央、国务院制定的国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的一系列方针政策是完全正确的。
从五龙治水到职能到位
2003年4月6日，“国务院国有资产监督管理委员会”悄然挂牌。没有热烈的成立仪式，没有隆重的新闻发布会，国资委低调亮相。
然而这个低调亮相的意义非比寻常。不仅中央企业8万亿元的资产有了专门管理机构，而且多年来围绕国资管理进行的各种探索和尝试终于有了正果。
国有资产管理体制改革在进行将近十年后，开始触及宏观层面。1988年，国务院成立了国家国有资产管理局，但这并不是一个国有资产管理出资人机构。出资人权利分散在国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部等部门。
国有资产的资产权归财政部，投资权归计委，日常经营归经贸委，人事权归企业工委，这就是被戏称的“五龙治水”。这种国有资产管理体制本意是要各部门相互约束、相互监督，但各个部门对同一个企业发号施令，显然弊端甚多。五龙治水相互制约，有时也是“铁路警察，各管一段”。
十六大明确阐述了国有资产管理体制的改革方向，其中提到中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，并建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。
“中国国有资产管理体制的真正改革是从十六大以后开始的。” 著名经济学家、中国社科院研究员张卓元说，“十六大之前没有一个明确的具体方针。十六大解决了一个问题，就是方针定了，国家统一所有，分级行使所有权，而且提出权利责任相统一，管资产、管人、管事相结合的方针。”
国资委的成立，宣布了这种政出多门的分权管理体制彻底终结。
国资委主任、党委书记李荣融2007年8月在《求是》杂志撰文总结道：“党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则。为贯彻党的十六大和十六届二中全会精神，2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合。这是我国经济体制改革的一个重大突破，标志着国有资产管理工作进入了一个新的阶段，也标志着国有企业改革进入了新阶段。”
到2004年6月，全国内地31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建。目前市（地）国有资产监管机构的组建工作基本完成，全国大多数市（地）设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国资监管机构。
李荣融把国资委四年多来的开创性工作归纳为以下几点：
——以组建机构、健全规章、落实责任为切入点，建立和完善国有资产监管体制；
——以财务监督和风险控制为抓手，强化出资人监管；
——以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，把党管干部原则和市场化选聘相结合，探索建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制；
——以国有大型企业股份制改革为重点，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构；
——以核定主业和推进联合重组为主线，推进国有企业布局和结构调整；
——以建立现代产权制度为核心，规范国有企业改制和国有产权转让。
国资委企业改革局副局长周放生在接受《国企》杂志采访时说：“四年多来的国资改革，实现了出资人的机构到位到出资人的职能到位。”
他列举国资委成立后，国资监管职能实现了许多从无到有的新变化——
考核：是最明显的，过去没有。
收入分配：过去是自己管自己，现在收入分配和奖惩都有规可循。
产业定位：过去自己定位，现在已明确了企业的主业。
企业改制：过去，缺乏统一明确的企业改制政策。
产权转让：过去企业怎么转让都行，这是管理层侵占了所有者的权利。
改革的职能同样在不断强化。周放生总结道：“出资人的职能不仅表现为对企业的监管，还体现为推动企业的改革。比如说组织结构的布局调整、主辅分离辅业改制、企业破产、债务重组、分离企业办社会职能、资产经营公司、大企业股权多元化的改制、企业上市。这些都是改革的职能。改革的职能属于出资人职能的一部分。这些年都在加强。”
“另外，现在的法律法规都是新制定的，在过去的体制下是没法建立的。”
“因此，经过五年的工作，出资人职能到位实现了。有人代表国家行使职责，而且工作也做到位了，通过工作做到位，来体现有人维护国有权益。这是非常了不得的进展。”
从“五龙治水”到专职专责，机构到位到职能到位，是四年来国资管理改革的主线。周放生说：“现在的职能到位，不是过去‘五龙治水’职能的简单合并，完全不是相同的概念。而是产生了质变，是一种‘化学变化’，而不是‘物理变化’。物理变化就是把五个物体从五个不同的地方堆积到一个屋里，化学变化就有不同物质内在的转化，不同能量之间产生新的作用，应该说这样才是统一的出资人职能体系。”
十六大后的五年，国资委经历了诞生、机构到位、职能到位、推进改革的历程，成绩显著，不过这五年的历程是非常艰苦、疲劳的历程，因为在治理结构不完善的前提下，国资委的措施更多还是行政性的。下一个五年，这种状况要发生变化，变化的关键，就是中央企业的董事会建设。
“规范的央企董事会”
2005年10月17日，宝钢集团依照《公司法》改建为规范的国有独资公司，成为第一家外部董事全部到位且超过董事会成员半数的中央企业，谢企华任董事长。谢企华担任的，是一个另外一种意义上的董事长——国资委从2004年开始试点的“规范的央企董事会”的董事长。
所谓“规范的央企董事会”，就是要把以前主要按照企业法注册的中央企业改造为按照公司法注册，然后建立由国资委委派的外部董事和企业内部董事组成的董事会，逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制。这样，国资委就可以把选择经理人员、考核经理人员、决定经理人员的薪酬、重大投融资的决策权这些具体权力交给董事会。
也是在这一年，已经退休、给国家电网公司当顾问的原国家电力公司副总经理谢松林，从国资委主任李荣融手上接过了由其亲自签发的一张聘书，成为中国神华集团的外部董事。
“真正规范的董事会在国有独资公司，我认为这还是第一回。在我心里，国有企业改革的宝就押在这个上面。这个问题不解决，国有企业改革最关键最核心的问题就没解决。”在中央电视台《对话》栏目现场，国资委主任李荣融坦露心声。
时任国资委副主任的李毅中也有一句很典型的话：“董事会建设是关系国资委生死存亡的大事。”
国资委当家人当时的心境不难理解。当时中央企业在法律形态上主要有两类：一类是按《企业法》注册的国有独资企业，实行总经理负责制，没有董事会，这类企业占大多数；一类是按照《公司法》注册的国有独资公司，设有董事会，但董事会成员和经理班子高度重合，其最大的风险是将庞大的国有资产完全维系在“一个人”的素质和状态上，在企业内部很难有制衡，容易产生决策风险和道德风险。2004年11月发生的中航油陈久霖事件在国资委引起巨大震动。
2004年6月，国资委将一份《中央企业建立和完善国有独资董事会试点工作的通知》下发到神华集团有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国诚通集团、中国铁通集团有限公司、中国医药集团总公司、中国高新投资集团公司和中国国旅集团公司。国资委在央企进行董事会试点的工作开始进入公众视线。
文件明确了试点的主要思路和措施。第一，出资人要进入企业，出资人机构通过培养或者选聘一批有决策能力的专业人员作为股东利益的代表进入所持股企业的董事会。第二，在中央企业建立和完善董事会，引入外部董事以改善董事会的构成。第三，适应董事会建设，逐步转变国资委职能。规范的董事会到位以后，国资委将把目前代行的董事会职权归位于董事会行使。第四，继续发挥外部监事会的作用。
当时，许多媒体认为，在国资委对央企的各项改革中，建立规范的董事会已经成为突破口，这件事的成败确实关系到整个央企改革的成败。因为在前期进行的各种改革中，业绩考核顺利地推行；高管招聘其实是规范的董事会建立之前的铺垫和过渡，央企重组则进入相对艰难的境地，与财政部等有关部门协商沟通，建立国有资本经营预算制度的方案正在缓慢推进，而且难度一定不小。而此时董事会试点的改革如果受挫，前期的很多努力就可能付诸东流；如果顺利，后面的许多困难则有望迎刃而解。
因此，李荣融说：“国有企业的改革实际上关键就集中到这一点，如果这一点没有突破我就对这个前景不看好，重组也好流动也好，谁去做？我认为应该是企业的董事会去做，因为我是出资人，我只能对他提出要求，实现要由他来实现，按市场运作。谁按市场？是企业的董事会按市场来进行运作，所以将来我们出资人意图是体现在董事身上，体现在独资企业的董事长身上。”
于是，董事会试点“成熟一家，推行一家”。
目前，宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司等19家企业开展了董事会试点，共选派了66名外部董事，有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员。
国资委企业改革局副局长周放生在接受《国企》杂志采访时指出，未来国资委职能转换的关键是董事会。“国资委的职能会做调整，根据改革的需要会发生变化，管理方式也会发生变化。因为我们现在体现更多的是行政方式的管理，将来更多的体现是股东方式的管理，这是不一样的。就是出资人，通过董事会体现意志，行使职能。董事会来做决策。围绕这个改革，都会发生变化。可以说由此推动整个国资改革上了一个新的平台。”
国资委成立后几年，董事会试点取得了积极的经验，下一个五年，就面临全面推行的问题。这对国资委来说，是一个更具挑战性的使命。人们可以看到，至少有两个问题会给国资委带来严峻考验：一是合格的外部董事的来源。现有的60多位外部董事都是精挑细选而来的，如果要给今后的80～100家中央企业配齐外部董事，难度可想而知。二是一些中央企业领导人的抵触。董事会改革，一方面是国资委自身的革命——把一部分权力放到董事会，另一方面也是革央企管理层的命——他们的一些权力转移（或者说回归）到董事会。如何说服央企领导人接受改革，也是一个有挑战性的工作。
带动力、影响力、控制力
关于央企重组，人们印象最深的话莫过于李荣融那句“进不了行业前三就要被重组”，对许多央企来说的三年大限，甚至被海外媒体渲染为“就地正法”。
其实，“三年大限”反映的是国资委推进中央企业国有经济布局结构调整的决心，是为了进一步增加国有经济的带动力、影响力和控制力。
针对中央企业行业分布过宽，部分企业主业过多、主业方向不明，资源配置不合理，资产运营效率不高等问题，国资委先后分七批核定并公布了153家中央企业的主业，积极推动中央企业的联合重组和主辅分离辅业改制、分离办社会职能，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。
四年来，已有77家中央企业参与了41次重组。一批中央企业精干主业、剥离辅业、压缩管理链条、强化财务管理，优化了资源配置，增强了核心竞争力。按照冶金、汽车、重大装备、商贸等21个业务板块，通过重组整合，国务院国资委监管企业由196家重组为155家，为下一步进行重组建立具有核心竞争力的大企业大集团奠定了基础，同时也积累了很多经验。
国资委研究中心课题组发布的《央企重组报告：实现产业结构调整目标》（本刊2007年第4期刊发）总结道：央企重组实现了产业结构调整目标，表现在合理收缩了中央企业的分布范围，推动了国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，推动了国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，推动了国有资本向国有企业主业集中。此外，央企重组还初步增强了核心竞争力，为培育大企业大集团创造了条件。
通过四年多的努力，国有经济布局结构调整取得了明显成效。国有企业数量虽然减少了，但国有经济的整体素质和竞争力不断提高，国有经济的控制力、影响力和带动力大大增强。目前，中央企业80％以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55％，民航运输总周转量占全国的82％，水运货物周转量占全国的89％，汽车产量占全国的48％，生产的高附加值钢材约占全国的60％，生产的水电设备占全国的70％，火电设备占全国的75％。
同时，国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和冶金等行业集中的态势明显。
2007年9月，国资委企业改革局副局长贾小梁在出席香港亚洲金融论坛时传递的信息再度引起关注。他透露，国资委下阶段的工作重点之一，是加大中央企业重组集成力度，具备条件的要加快整体改制、整体上市步伐。中央企业的调整目标，是到2010年，调整到80到100家。国有资本将在七大行业绝对控股，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和海运。
71张聘书和179份考卷
2003年6月，国资委拿出6家中央企业的7个高级管理岗位向全球公开招聘，其中有副总经理、总会计师等职位。同年10月，中国第一艘载人飞船“神舟5号”升空。在李荣融眼里，这两个事件意义相当。毕竟，相对国有企业原来的任命制，这种市场化招聘高管的行为确实是一个创举。央企全球招聘意义“堪比神五上天”可能是从这个角度来看的。
从2003年开始，国资委连续四年组织了面向社会公开招聘中央企业高级管理者的工作，先后组织78家(次)企业面向社会公开招聘81名高级经营管理者。海内外共有4000多人报名，最后直接录用了71人。其中，总经理(院长)2人，副总经理(副院长、副局长)28人，总会计师35人，总法律顾问6人。
目前，公开招聘已从每年一次进入到“小批量、多批次、正常化”的阶段。
四年来，通过公开招聘，国资委建立起了中央企业人才库，储备了一大批优秀人才，迄今已有1400多名社会各类人才进入中央企业人才库。目前，这个人才库已经开始发挥作用，国资委已经从中选择了20多人推荐到中央企业任职。目前，中央企业通过市场化方式选用的各级经营管理人才，约占总数的30%。
中国长江航运集团此次招聘到的总法律顾问赵玉阜接受《经济日报》采访时，回顾了这次奇特的经历和“历史性的机遇”：
从去年8月开始，赵玉阜先后通过了资格审查、笔试、面试、组织考核等几道大关。这个过程中，他深切感受到招聘的公开公平。他告诉记者，直到现在自己也不认识长航的负责人。历次公开招聘，不少职位都是百里挑一，他们每个获胜者也都是经过了“过五关斩六将”的激烈竞争。当他进入最后的面试环节时发现，竞争对手中有来自武汉本地、本系统的应聘者，自己会不会因为是外地应聘者而受影响？他当时也有过这样的担心。后来的事实证明，地域等并没有成为限制因素。
“即使一年拿出几十个职位对外公开招聘，对国有企业来说并不算多，关键是发挥示范和带动作用。”国资委有关负责人说，“公开招聘，为中央企业系统打破传统干部选拔观念起到示范作用。以前，企业在组织公开招聘和内部竞争上岗时，最大的阻力来自于观念。现在国务院国资委可以把集团总经理、副总经理岗位拿出来进行公开招聘，那么子公司的负责人为什么不可以公开招聘？现在，不少企业推行公开招聘、竞争上岗的步伐明显加快，并走上了制度化、规范化的步伐。”
央企高管招聘，在国资委的各项工作中，受到外界的批评比较多，很多人认为这不是国资委该管的事。其实，如果我们把眼光放到下一个五年，中央企业建立了完善的董事会治理结构，这个问题就会自然消除。因为那时，为企业招聘高管将主要由董事会来负责了。
四年来，收到考卷的不仅有这些应聘者，还有央企的负责人。
同样是破天荒的举措。
2003年11月25日，一部关于国有资产监督管理的重要法规━━《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》正式出台。媒体评论道：此举标志着国务院国有资产监督管理委员会开始以出资人的身份对中央企业负责人进行业绩考核，在建立和完善市场经济条件下激励和约束机制的创新实践方面又迈出了重要一步。
《暂行办法》是国资委用3个月时间对其直接监管的全部中央企业进行深入调研，经半年时间，六易其稿才出台的。考核的基本指标有4项，即出资人所关心的利润、净资产收益率、主营业务增长率、国有资产保值增值率。考核结果与央企负责人的报酬相挂钩，并将逐步过渡到企业负责人年薪制。
2005年8月，国资委首次公布央企年度经营业绩考核结果。在中央企业负责人2004年度经营业绩考核中，在纳入考核的１７９家企业中，有９家企业因个别指标没有完成考核目标而被评为Ｄ级，４家企业因不同程度地存在财务数据不实、基础管理薄弱等问题，未达到审计要求，被列为Ｅ级并被要求限期整改。
企业年度经营业绩考核结果会与企业负责人的薪酬挂钩，最高的为三倍绩效年薪，最低为零。
央企的业绩第一次被量化考核。
李荣融在总结中央企业第一年经营业绩考核的意义时说：一是通过建立健全自上而下的业绩考核体系形成了责任落实和压力传递的工作机制，调动了企业负责人和广大职工的积极性，促进了企业经营效率和核心竞争力的提高。二是通过实施业绩考核与收入分配挂钩，初步解决了企业负责人薪酬与绩效脱节、自定薪酬和薪酬只能升不能降等问题。三是通过突出对企业关键绩效指标的考核，强化了企业薄弱环节的管理，有效提高了中央企业的创新意识和管理水平。
2007年1月1日，新修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》正式施行，标志着中央企业第二任期(2007年—2009年)经营业绩考核全面启动。与原办法相比，新《办法》进一步强调考核目标值的确定要与企业发展战略规划相结合；增强中央企业合理确定考核目标值的内在动力；在突出纵向比较的同时，引入横向对标的理念。
国资委要求中央企业运用“两把尺子”丈量自己，一把是国际水平，一把是国内同行业最好水平。
国资委也将会依照十七大的蓝图，用新的尺子丈量自己。
国资改革大事记
★国资委诞生
2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，设立国务院国有资产监督管理委员会。4月5日，国务院审议通过了国资委主要职责。4月6日，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌。新设立的国资委由国务院授权代表履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。
★体制改革纳入法制化轨道
2003年5月27日，《企业国有资产监督管理暂行条例》公布施行。《暂行条例》明确了国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度，将国有资产管理体制改革工作纳入法制化轨道。
★国企清产核资办法公布
2003年9月9日，国资委颁布了《国有企业清产核资办法》。清产核资的范围主要包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定和资金核实。
★全球招聘央企高管
2003年9月16日，国资委发布招聘公告，准备7个企业高管岗位向全球招聘，12月17日，国资委公布招聘结果。
★考核央企高管业绩
2003年11月27日，国资委出台《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，从2004年1月1日开始实施，考核指标的核心体现出资人对资本经营效率和回报的关心。李荣融表示，将推行与考核配套年薪制，数额定在25万元左右。
★国有资产转让建章
2004年1月8日，国资委与财政部联合公布《企业国有产权转让管理暂行办法》，并于2月1日正式开始实施。办法规定，企业国有资产权转让应该在依法设立的产权交易机构中以拍卖、招投标、协议转让以及法律规定的其他方式公开进行，不受地区、行业、出资或者所属关系的限制。
★央企审计立法
2004年8月，公布《中央企业内部审计管理暂行办法》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》。
★推行中央企业董事会试点
2004年，推行中央企业董事会试点，宝钢、神华等19家企业成为试点企业。6月，国务院国资委下发文件，明确了试点的主要思路和措施。第一，出资人要进入企业。第二，在中央企业建立和完善董事会。第三，适应董事会建设。第四，继续发挥外部监事会的作用，保证企业依法经营。
★公布国有产权向管理层转让规定
2005年4月，公布《企业国有产权向管理层转让暂行规定》。本规定所称“管理层”是指转让标的企业及标的企业国有产权直接或间接持有单位负责人以及领导班子其他成员。“企业国有产权向管理层转让”是指向管理层转让，或者向管理层直接或间接出资设立企业转让的行为。
★组建资产经营公司 推进央企重组
2005年8月，国资委分别以中国诚通控股公司、国家开发投资公司为试点，组建资产经营公司，以推进中央企业重组。
★启动资本经营预算制度
2006年2月，启动中央企业国有资本经营预算制度，并结合中央企业的实际情况，进一步规范和提高企业财务预算编制质量。
★绩效评价立规
2006年5月，颁布《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》。
★限制非主业投资
2006年8月，发布《中央企业投资监督管理暂行办法实施细则》，限制了中央企业的非主业投资，目的是使中央企业专注于核心业务。
★国有资本经营预算试行
2007年5月30日召开的国务院常务会议，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算。此举意味着热议多年的国有资本经营预算制度进入实施阶段，政府有权开始要求央企缴纳红利。
★国有股权转让三法同时出台
2007年7月，国务院国资委、中国证监会公布了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》、《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》和《上市公司国有股东标识管理暂行办法》三个政策性文件，对国有单位转让和受让上市公司的方式、定价原则、审核程序、转让或受让方资格、协议签订、价款支付等方面作了规范性要求，并明确了相关各方的责任。
（本刊根据公开资料整理）
张卓元：国资改革成效明显
步伐要加快
十六大以来，国有资产管理体制改革总的方针是对的，成效是明显的
■ 本刊记者 张娜
《国企》:请您回忆一下，在十六大召开之前，关于国有资产管理体制改革的讨论。
张卓元:十六大提出国有资产管理体制改革。在这之前说过，但没有一个明确的具体方针。十六大解决了一个问题，就是方针定了，国家所有，分级代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的体制，所以，中国的国有资产管理体制改革真正是从十六大以后开始的。
十六大之前，关于国资改革有一些讨论。首先是是否维持“五龙治水”的局面，当时有一些不同意见；其次是关于分级所有的讨论。我个人写文章曾经主张分级所有，当时也有一些经济学家同意这个观点。后来十六大确定为国家所有、分级行使所有权，现在看，十六大的决定更完善。因为国家有需要的时候，对地方政府代表国家履行出资人职责的资产国家还是有最终所有权的。
当时还有几个引起争论的问题：
一是国有资产管理机构要不要到第四级，就是县级，当时讨论后明确县就不要了，因为怕管理水平达不到。最后就定了三级。
二是当时就提出国资委下面要有控股公司，可做参考的有深圳模式、上海模式等。我想将来国资委会有这种模式的。当时操作性不强，因为大的框架还没解决。
三是国资委要不要管商业银行等资产。当时有不同意见，看来还是不管为好。因为工商企业是贷款者，商业银行是放贷人，你把这两个让一个“老板”来管不好办。大的商业银行大都国有的，汇金也是国家的，谁代表国家来当出资人是将来要考虑的事情。
《国企》:十六大以来国资国企改革取得了哪些成绩？
张卓元:第一，是组织机构组建。首先是国务院国资委，然后是省一级的国资委，最后是地市一级。现在组织机构已经比较完善了。
第二，出台了相应的规章——国务院发布的管理条例。管理条例的中心主要是针对前几年国有企业改革不规范，造成的国有资产流失。怎样使国有企业改革特别是产权交易过程中比较规范，规定要进产权交易所公开进行。现在基本实现了。
第三，这几年最值得关注的是国务院国资委成立以来的工作。整个中国的国有企业最主要的就是中央企业，比如2006年，全国的中央企业利润一共有12000亿元，中央企业就有7600多亿元，占了近2/3。国资委进行了一系列的工作。包括一部分中央企业进行公司制改制，现在已经改了19家，外部董事占的比例也比较高。再就是重组，现在减少到155家，将来还要重组到80到100家。重组是非常正确的，但按照管理学的原理，直接管理的户数最好不要超过30家，这样管理的效率才高。再一个重大进展就是今年开始的国有资本经营预算制度，这是迈得比较大的步伐，1997年全国国有企业全部利润才800亿元，去年已经到12000亿元了，等于800亿元的15倍了。那么大笔的利润完全留在企业也不太科学。
所以，我认为十六大以来，国有资产管理体制改革总的方针是对的，成效是明显的，正不断推进着。
《国企》:改革过程中还存在哪些问题？
张卓元:改革过程中也存在一些问题，对我们做学问的人来说，总希望做得更好：
一、十六大提出的管资产和管人、管事相结合这条就没有完全做到。现在54家最大的央企主要负责人就不是国资委任命，我估计跟我们现在的最大企业向公司制转制比较缓慢有关系。
国资委的工作是值得肯定的，但四年多过去了，公司制股份制改革进展还不够理想。国资委也很累，公司制改制后有些出资人职责就可交给董事会，由董事会来代表出资人利益。现在都要国资委来管，影响效能。
二、国有资本经营预算制度，2003年十六届三中全会就提出了，2007年才开始实施，还是比较慢。今年上缴的利润比例也很小，5%～10%，如果是在股份公司，那么非国有股每股分红多少，国家也就分红多少。所以改革步伐要加快。
三、现在国资委管的是工商企业，还有金融企业的问题没有解决。现在国有自然资源资产管理问题也很突出。
还有一部分是国有非经营性资产用于经营，如何监管也需要研究。
(作者为中国社科院学部委员、经济所研究员)
健全国资经营体系和按照
公法与民法对国企分类
当前双轨并行的企业制度、形式上建立公司治理结构但实际上缺乏责权明确的委托代理关系和问责机制，说明适应社会主义市场经济的企业制度和法律体系尚不完备
■ 李兆熙
随着我国从计划经济向市场经济转
轨，国有企业从作为政府行政附属的生产单位以及与之相应的“一长制”企业体制，转变为大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式，并建立起与之相适应的现代企业制度和公司治理结构，国有企业的基本制度和法律形式逐步相应地发生了深刻的变化。
尽管按所有制注册的企业数量减少，按公司形态注册的企业数量迅速增加，在结构数量上出现了很大变化，但是以“双轨”法律、两种标准划分的企业同时存在。当前双轨并行的企业制度、形式上建立公司治理结构但实际上缺乏责权明确的委托代理关系和问责机制，说明适应社会主义市场经济的企业制度和法律体系尚不完备。
一、 政府职能转变是建立市场经济下企业制度框架的前提
结束双轨并行的企业制度，首先需要政府转变职能，对经济调节采用间接调控的手段，避免直接干预微观经济。政府的职能应更多地要转到社会管理和公共服务上来，建立公平的竞争的市场秩序。
在从计划经济向市场经济转轨的过程中，政府作为规章制定者和国家所有者这两种角色需要分开，政府职能分解为公共管理职能和公共财政职能，为企业经营创造均等的游戏规则。这就是政企分开（摆脱企业作为行政附属物的关系）、政资分开（建立公共财政体系下的国有资本经营机构）、官商分开（企业经营者的非官员化原则）。就宏观经济管理和微观经济规制来说，政府应该对各种不同所有制和不同资本组织形式的企业行使覆盖全社会的相同的职能。政府的公共管理职能实行间接管理，不干预企业经营；而公共财政支出包括了公共支出预算（公共安全、公共健康、公共教育）、国有资本预算和社会保障预算。因此需要加快各级政府机构改革，按照市场经济要求进行职能分解和职能转变。在公共财政体系下建立资本预算硬约束的国有资本经营体系，以及国有股权在不同经营领域安排是当前深化企业改革迫切需要解决的问题。
二、按照公法与民法对国企分类
在我国市场经济取得重大进展的今天，应尽快结束企业标准划分和法律注册上的“双轨”交叉，从对不同股东实行差别待遇的按所有制划分完全转变为按照市场经济根据股东承担责任的形式划分的法律注册形式。
我国需要建立完整的市场经济的企业法律体系和规范。各国经验表明，在法律角度上国有企业分布在不同的领域，需要依公法和民法分类进行法律规范和管理。一类是“公法人（公共法人）”，适合于公法或特殊法案并参照商法一般准则管理的国有企业，适用于公益事业和自然垄断性公共企业，提供公共产品和公共服务，追求的是实现公共利益目标，企业利润是第二位的。而且对自然垄断性质的国家公司在不同历史时期的政策和公司治理需要由特殊法案具体规范。另一类是按照市场竞争规则、以实现企业利润为目标的“私法人（在民法范畴）”，适用于民法和公司法在竞争领域的国有控股公司和国有混合股份公司，公司法范围内的国家控股公司还可以在公司章程中对执行的政策和治理结构做出特殊规定。因此，需要对处于不同领域的国有企业分类立法。
1993年《公司法》的出台以来，随着国有改革与改制的深入，大多数中央企业的下属企业转化为公司制，而央企（还有地方的大企业）本身的转制成为难题。大多数央企仍然实行《企业法》，至今只有10%的央企进行了公司治理的董事会试点。问题在于不仅大多数央企应当转入法人治理结构，更重要的还应对央企分类立法和对国有股权分类管理，以避免在法律适用上性质混淆。现实中的国有大型企业既有的分布在公益事业和自然垄断领域，又有的分布在一般竞争领域，如果前者都尽可能的去追求利润目标，会不会在某些领域形成垄断的超额利润？又由谁来提供均等化的公共服务？因此还应将原来适用于《企业法》的一部分大型国有企业改制为适合于市场经济法律体系的“公法人”或通过特殊法案规范，并通过竞争政策和规制政策规范平等竞争的市场规则。这样就会形成完整的市场经济下的企业划分标准和法律形式，结束“双轨”企业制度。
由于尚未对处于公益事业和自然垄断领域公共企业立法，使央企董事会试点工作未能结合公法和特殊法案对部分大型企业通过改制建立委托代理制度和特殊的法人治理结构，以及尚不明确哪些由公司法规范的国有企业可以上市，哪些由公法和特殊法案规范的国有企业不适于上市。
市场经济国家经验表明，从法律形式上国有企业分布在不同的领域，需要依公法和民法分类进行法律规范和管理：
1、一类是适合于公法或特殊法案并参照民法一般准则管理的国有企业，适用于公益事业和自然垄断性公共企业。
（1）从政府分离出来的从事公共事业领域的经营活动的国家（独资）公司，例如邮政局、国家印钞厂、国家印刷厂、军工生产、无线广播、高压输电线路网公司以及地方供水和住宅管理机构。
（2）具有工商性质和法人地位的自然垄断性公营企业或特殊国家公司，例如国家铁路、国家航空、国家开发银行，(去掉)以及烟草和盐业专营。
（3）市政公用事业包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等。这些公用事业具有公共性和自然垄断性(去掉双括号如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门)。
2、一类是适合于民法的公司法的国有股份公司，适用于竞争领域的国有控股公司和国有混合股份公司。
（1）国家有限控股公司，例如国家石油、国家电力、国家电信等在特定领域体现国家政策的专业控股公司，参照公司法并要在公司章程中对体现国家政策的方面和治理结构有特殊规定。
（2）国有混合股份公司，在竞争性强的领域设置的国家控股和参股的股份公司，具有多元股东，完全执行公司法和可以上市。
我国的国家所有权实行国家统一所有、中央和地方政府分别行使所有权，需要在中央和地方政府建立起有资本预算硬约束的统一的国有资本经营体系，执行好国有资本出资人责任制度。我国社会主义市场经济中应该有提供公共产品和服务的企业，以及处于自然垄断领域掌握控制力的公共企业和特殊的国家公司。国有资本预算制度对不同类别国有企业的预算和考核目标不同，国资委应该对不同领域国有股权实行分类管理，在市场经济的法律体系中，应该弥补“公共法人”的法律空缺。
（作者为国务院发展研究中心企业所副所长）
■ 本刊特约记者 大松 本刊记者 张娜
在党的十七大即将召开之际，回顾五年来国资国企改革艰难但卓有成效的历程—
在党的十六大召开之前，关于国有资产管理体制改革的讨论非常热烈，其中不乏保持现状、不赞成成立统一的国资监管机构的意见；
国务院国资委挂牌成立之后，不少德高望重的国企领导都在冷静观望，他们“还不清楚国资委到底要干什么”；
国资委成立后的一些强势监管手段，比如招聘、调换央企高管，央企整合等，也招来不少专家的质疑……
五年过去了，国资委从组建机构到建章立制、履行出资人职能，中央企业从业绩迅猛增长到整体上市改革、董事会改革，越来越多地得到各方面的认可。
“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性，极具探索性”，国资委主任李荣融曾在文章中这样描述他面临的工作。在党的十七大将要召开之际，我们不妨回顾一下五年来国资国企改革艰难但卓有成效的历程。
可以肯定地说，党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则后，国有企业在国务院国资委成立后四年多来的改革发展，逐步探索出了一条具有中国特色的搞好国有企业、发展壮大国有经济的新路子，充分证明了十六大以来党中央、国务院制定的国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的一系列方针政策是完全正确的。
从五龙治水到职能到位
2003年4月6日，“国务院国有资产监督管理委员会”悄然挂牌。没有热烈的成立仪式，没有隆重的新闻发布会，国资委低调亮相。
然而这个低调亮相的意义非比寻常。不仅中央企业8万亿元的资产有了专门管理机构，而且多年来围绕国资管理进行的各种探索和尝试终于有了正果。
国有资产管理体制改革在进行将近十年后，开始触及宏观层面。1988年，国务院成立了国家国有资产管理局，但这并不是一个国有资产管理出资人机构。出资人权利分散在国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部等部门。
国有资产的资产权归财政部，投资权归计委，日常经营归经贸委，人事权归企业工委，这就是被戏称的“五龙治水”。这种国有资产管理体制本意是要各部门相互约束、相互监督，但各个部门对同一个企业发号施令，显然弊端甚多。五龙治水相互制约，有时也是“铁路警察，各管一段”。
十六大明确阐述了国有资产管理体制的改革方向，其中提到中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，并建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。
“中国国有资产管理体制的真正改革是从十六大以后开始的。” 著名经济学家、中国社科院研究员张卓元说，“十六大之前没有一个明确的具体方针。十六大解决了一个问题，就是方针定了，国家统一所有，分级行使所有权，而且提出权利责任相统一，管资产、管人、管事相结合的方针。”
国资委的成立，宣布了这种政出多门的分权管理体制彻底终结。
国资委主任、党委书记李荣融2007年8月在《求是》杂志撰文总结道：“党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则。为贯彻党的十六大和十六届二中全会精神，2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合。这是我国经济体制改革的一个重大突破，标志着国有资产管理工作进入了一个新的阶段，也标志着国有企业改革进入了新阶段。”
到2004年6月，全国内地31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建。目前市（地）国有资产监管机构的组建工作基本完成，全国大多数市（地）设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国资监管机构。
李荣融把国资委四年多来的开创性工作归纳为以下几点：
——以组建机构、健全规章、落实责任为切入点，建立和完善国有资产监管体制；
——以财务监督和风险控制为抓手，强化出资人监管；
——以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，把党管干部原则和市场化选聘相结合，探索建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制；
——以国有大型企业股份制改革为重点，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构；
——以核定主业和推进联合重组为主线，推进国有企业布局和结构调整；
——以建立现代产权制度为核心，规范国有企业改制和国有产权转让。
国资委企业改革局副局长周放生在接受《国企》杂志采访时说：“四年多来的国资改革，实现了出资人的机构到位到出资人的职能到位。”
他列举国资委成立后，国资监管职能实现了许多从无到有的新变化——
考核：是最明显的，过去没有。
收入分配：过去是自己管自己，现在收入分配和奖惩都有规可循。
产业定位：过去自己定位，现在已明确了企业的主业。
企业改制：过去，缺乏统一明确的企业改制政策。
产权转让：过去企业怎么转让都行，这是管理层侵占了所有者的权利。
改革的职能同样在不断强化。周放生总结道：“出资人的职能不仅表现为对企业的监管，还体现为推动企业的改革。比如说组织结构的布局调整、主辅分离辅业改制、企业破产、债务重组、分离企业办社会职能、资产经营公司、大企业股权多元化的改制、企业上市。这些都是改革的职能。改革的职能属于出资人职能的一部分。这些年都在加强。”
“另外，现在的法律法规都是新制定的，在过去的体制下是没法建立的。”
“因此，经过五年的工作，出资人职能到位实现了。有人代表国家行使职责，而且工作也做到位了，通过工作做到位，来体现有人维护国有权益。这是非常了不得的进展。”
从“五龙治水”到专职专责，机构到位到职能到位，是四年来国资管理改革的主线。周放生说：“现在的职能到位，不是过去‘五龙治水’职能的简单合并，完全不是相同的概念。而是产生了质变，是一种‘化学变化’，而不是‘物理变化’。物理变化就是把五个物体从五个不同的地方堆积到一个屋里，化学变化就有不同物质内在的转化，不同能量之间产生新的作用，应该说这样才是统一的出资人职能体系。”
十六大后的五年，国资委经历了诞生、机构到位、职能到位、推进改革的历程，成绩显著，不过这五年的历程是非常艰苦、疲劳的历程，因为在治理结构不完善的前提下，国资委的措施更多还是行政性的。下一个五年，这种状况要发生变化，变化的关键，就是中央企业的董事会建设。
“规范的央企董事会”
2005年10月17日，宝钢集团依照《公司法》改建为规范的国有独资公司，成为第一家外部董事全部到位且超过董事会成员半数的中央企业，谢企华任董事长。谢企华担任的，是一个另外一种意义上的董事长——国资委从2004年开始试点的“规范的央企董事会”的董事长。
所谓“规范的央企董事会”，就是要把以前主要按照企业法注册的中央企业改造为按照公司法注册，然后建立由国资委委派的外部董事和企业内部董事组成的董事会，逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制。这样，国资委就可以把选择经理人员、考核经理人员、决定经理人员的薪酬、重大投融资的决策权这些具体权力交给董事会。
也是在这一年，已经退休、给国家电网公司当顾问的原国家电力公司副总经理谢松林，从国资委主任李荣融手上接过了由其亲自签发的一张聘书，成为中国神华集团的外部董事。
“真正规范的董事会在国有独资公司，我认为这还是第一回。在我心里，国有企业改革的宝就押在这个上面。这个问题不解决，国有企业改革最关键最核心的问题就没解决。”在中央电视台《对话》栏目现场，国资委主任李荣融坦露心声。
时任国资委副主任的李毅中也有一句很典型的话：“董事会建设是关系国资委生死存亡的大事。”
国资委当家人当时的心境不难理解。当时中央企业在法律形态上主要有两类：一类是按《企业法》注册的国有独资企业，实行总经理负责制，没有董事会，这类企业占大多数；一类是按照《公司法》注册的国有独资公司，设有董事会，但董事会成员和经理班子高度重合，其最大的风险是将庞大的国有资产完全维系在“一个人”的素质和状态上，在企业内部很难有制衡，容易产生决策风险和道德风险。2004年11月发生的中航油陈久霖事件在国资委引起巨大震动。
2004年6月，国资委将一份《中央企业建立和完善国有独资董事会试点工作的通知》下发到神华集团有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国诚通集团、中国铁通集团有限公司、中国医药集团总公司、中国高新投资集团公司和中国国旅集团公司。国资委在央企进行董事会试点的工作开始进入公众视线。
文件明确了试点的主要思路和措施。第一，出资人要进入企业，出资人机构通过培养或者选聘一批有决策能力的专业人员作为股东利益的代表进入所持股企业的董事会。第二，在中央企业建立和完善董事会，引入外部董事以改善董事会的构成。第三，适应董事会建设，逐步转变国资委职能。规范的董事会到位以后，国资委将把目前代行的董事会职权归位于董事会行使。第四，继续发挥外部监事会的作用。
当时，许多媒体认为，在国资委对央企的各项改革中，建立规范的董事会已经成为突破口，这件事的成败确实关系到整个央企改革的成败。因为在前期进行的各种改革中，业绩考核顺利地推行；高管招聘其实是规范的董事会建立之前的铺垫和过渡，央企重组则进入相对艰难的境地，与财政部等有关部门协商沟通，建立国有资本经营预算制度的方案正在缓慢推进，而且难度一定不小。而此时董事会试点的改革如果受挫，前期的很多努力就可能付诸东流；如果顺利，后面的许多困难则有望迎刃而解。
因此，李荣融说：“国有企业的改革实际上关键就集中到这一点，如果这一点没有突破我就对这个前景不看好，重组也好流动也好，谁去做？我认为应该是企业的董事会去做，因为我是出资人，我只能对他提出要求，实现要由他来实现，按市场运作。谁按市场？是企业的董事会按市场来进行运作，所以将来我们出资人意图是体现在董事身上，体现在独资企业的董事长身上。”
于是，董事会试点“成熟一家，推行一家”。
目前，宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司等19家企业开展了董事会试点，共选派了66名外部董事，有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员。
国资委企业改革局副局长周放生在接受《国企》杂志采访时指出，未来国资委职能转换的关键是董事会。“国资委的职能会做调整，根据改革的需要会发生变化，管理方式也会发生变化。因为我们现在体现更多的是行政方式的管理，将来更多的体现是股东方式的管理，这是不一样的。就是出资人，通过董事会体现意志，行使职能。董事会来做决策。围绕这个改革，都会发生变化。可以说由此推动整个国资改革上了一个新的平台。”
国资委成立后几年，董事会试点取得了积极的经验，下一个五年，就面临全面推行的问题。这对国资委来说，是一个更具挑战性的使命。人们可以看到，至少有两个问题会给国资委带来严峻考验：一是合格的外部董事的来源。现有的60多位外部董事都是精挑细选而来的，如果要给今后的80～100家中央企业配齐外部董事，难度可想而知。二是一些中央企业领导人的抵触。董事会改革，一方面是国资委自身的革命——把一部分权力放到董事会，另一方面也是革央企管理层的命——他们的一些权力转移（或者说回归）到董事会。如何说服央企领导人接受改革，也是一个有挑战性的工作。
带动力、影响力、控制力
关于央企重组，人们印象最深的话莫过于李荣融那句“进不了行业前三就要被重组”，对许多央企来说的三年大限，甚至被海外媒体渲染为“就地正法”。
其实，“三年大限”反映的是国资委推进中央企业国有经济布局结构调整的决心，是为了进一步增加国有经济的带动力、影响力和控制力。
针对中央企业行业分布过宽，部分企业主业过多、主业方向不明，资源配置不合理，资产运营效率不高等问题，国资委先后分七批核定并公布了153家中央企业的主业，积极推动中央企业的联合重组和主辅分离辅业改制、分离办社会职能，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。
四年来，已有77家中央企业参与了41次重组。一批中央企业精干主业、剥离辅业、压缩管理链条、强化财务管理，优化了资源配置，增强了核心竞争力。按照冶金、汽车、重大装备、商贸等21个业务板块，通过重组整合，国务院国资委监管企业由196家重组为155家，为下一步进行重组建立具有核心竞争力的大企业大集团奠定了基础，同时也积累了很多经验。
国资委研究中心课题组发布的《央企重组报告：实现产业结构调整目标》（本刊2007年第4期刊发）总结道：央企重组实现了产业结构调整目标，表现在合理收缩了中央企业的分布范围，推动了国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，推动了国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，推动了国有资本向国有企业主业集中。此外，央企重组还初步增强了核心竞争力，为培育大企业大集团创造了条件。
通过四年多的努力，国有经济布局结构调整取得了明显成效。国有企业数量虽然减少了，但国有经济的整体素质和竞争力不断提高，国有经济的控制力、影响力和带动力大大增强。目前，中央企业80％以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55％，民航运输总周转量占全国的82％，水运货物周转量占全国的89％，汽车产量占全国的48％，生产的高附加值钢材约占全国的60％，生产的水电设备占全国的70％，火电设备占全国的75％。
同时，国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和冶金等行业集中的态势明显。
2007年9月，国资委企业改革局副局长贾小梁在出席香港亚洲金融论坛时传递的信息再度引起关注。他透露，国资委下阶段的工作重点之一，是加大中央企业重组集成力度，具备条件的要加快整体改制、整体上市步伐。中央企业的调整目标，是到2010年，调整到80到100家。国有资本将在七大行业绝对控股，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和海运。
71张聘书和179份考卷
2003年6月，国资委拿出6家中央企业的7个高级管理岗位向全球公开招聘，其中有副总经理、总会计师等职位。同年10月，中国第一艘载人飞船“神舟5号”升空。在李荣融眼里，这两个事件意义相当。毕竟，相对国有企业原来的任命制，这种市场化招聘高管的行为确实是一个创举。央企全球招聘意义“堪比神五上天”可能是从这个角度来看的。
从2003年开始，国资委连续四年组织了面向社会公开招聘中央企业高级管理者的工作，先后组织78家(次)企业面向社会公开招聘81名高级经营管理者。海内外共有4000多人报名，最后直接录用了71人。其中，总经理(院长)2人，副总经理(副院长、副局长)28人，总会计师35人，总法律顾问6人。
目前，公开招聘已从每年一次进入到“小批量、多批次、正常化”的阶段。
四年来，通过公开招聘，国资委建立起了中央企业人才库，储备了一大批优秀人才，迄今已有1400多名社会各类人才进入中央企业人才库。目前，这个人才库已经开始发挥作用，国资委已经从中选择了20多人推荐到中央企业任职。目前，中央企业通过市场化方式选用的各级经营管理人才，约占总数的30%。
中国长江航运集团此次招聘到的总法律顾问赵玉阜接受《经济日报》采访时，回顾了这次奇特的经历和“历史性的机遇”：
从去年8月开始，赵玉阜先后通过了资格审查、笔试、面试、组织考核等几道大关。这个过程中，他深切感受到招聘的公开公平。他告诉记者，直到现在自己也不认识长航的负责人。历次公开招聘，不少职位都是百里挑一，他们每个获胜者也都是经过了“过五关斩六将”的激烈竞争。当他进入最后的面试环节时发现，竞争对手中有来自武汉本地、本系统的应聘者，自己会不会因为是外地应聘者而受影响？他当时也有过这样的担心。后来的事实证明，地域等并没有成为限制因素。
“即使一年拿出几十个职位对外公开招聘，对国有企业来说并不算多，关键是发挥示范和带动作用。”国资委有关负责人说，“公开招聘，为中央企业系统打破传统干部选拔观念起到示范作用。以前，企业在组织公开招聘和内部竞争上岗时，最大的阻力来自于观念。现在国务院国资委可以把集团总经理、副总经理岗位拿出来进行公开招聘，那么子公司的负责人为什么不可以公开招聘？现在，不少企业推行公开招聘、竞争上岗的步伐明显加快，并走上了制度化、规范化的步伐。”
央企高管招聘，在国资委的各项工作中，受到外界的批评比较多，很多人认为这不是国资委该管的事。其实，如果我们把眼光放到下一个五年，中央企业建立了完善的董事会治理结构，这个问题就会自然消除。因为那时，为企业招聘高管将主要由董事会来负责了。
四年来，收到考卷的不仅有这些应聘者，还有央企的负责人。
同样是破天荒的举措。
2003年11月25日，一部关于国有资产监督管理的重要法规━━《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》正式出台。媒体评论道：此举标志着国务院国有资产监督管理委员会开始以出资人的身份对中央企业负责人进行业绩考核，在建立和完善市场经济条件下激励和约束机制的创新实践方面又迈出了重要一步。
《暂行办法》是国资委用3个月时间对其直接监管的全部中央企业进行深入调研，经半年时间，六易其稿才出台的。考核的基本指标有4项，即出资人所关心的利润、净资产收益率、主营业务增长率、国有资产保值增值率。考核结果与央企负责人的报酬相挂钩，并将逐步过渡到企业负责人年薪制。
2005年8月，国资委首次公布央企年度经营业绩考核结果。在中央企业负责人2004年度经营业绩考核中，在纳入考核的１７９家企业中，有９家企业因个别指标没有完成考核目标而被评为Ｄ级，４家企业因不同程度地存在财务数据不实、基础管理薄弱等问题，未达到审计要求，被列为Ｅ级并被要求限期整改。
企业年度经营业绩考核结果会与企业负责人的薪酬挂钩，最高的为三倍绩效年薪，最低为零。
央企的业绩第一次被量化考核。
李荣融在总结中央企业第一年经营业绩考核的意义时说：一是通过建立健全自上而下的业绩考核体系形成了责任落实和压力传递的工作机制，调动了企业负责人和广大职工的积极性，促进了企业经营效率和核心竞争力的提高。二是通过实施业绩考核与收入分配挂钩，初步解决了企业负责人薪酬与绩效脱节、自定薪酬和薪酬只能升不能降等问题。三是通过突出对企业关键绩效指标的考核，强化了企业薄弱环节的管理，有效提高了中央企业的创新意识和管理水平。
2007年1月1日，新修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》正式施行，标志着中央企业第二任期(2007年—2009年)经营业绩考核全面启动。与原办法相比，新《办法》进一步强调考核目标值的确定要与企业发展战略规划相结合；增强中央企业合理确定考核目标值的内在动力；在突出纵向比较的同时，引入横向对标的理念。
国资委要求中央企业运用“两把尺子”丈量自己，一把是国际水平，一把是国内同行业最好水平。
国资委也将会依照十七大的蓝图，用新的尺子丈量自己。
国资改革大事记
★国资委诞生
2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，设立国务院国有资产监督管理委员会。4月5日，国务院审议通过了国资委主要职责。4月6日，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌。新设立的国资委由国务院授权代表履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。
★体制改革纳入法制化轨道
2003年5月27日，《企业国有资产监督管理暂行条例》公布施行。《暂行条例》明确了国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度，将国有资产管理体制改革工作纳入法制化轨道。
★国企清产核资办法公布
2003年9月9日，国资委颁布了《国有企业清产核资办法》。清产核资的范围主要包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定和资金核实。
★全球招聘央企高管
2003年9月16日，国资委发布招聘公告，准备7个企业高管岗位向全球招聘，12月17日，国资委公布招聘结果。
★考核央企高管业绩
2003年11月27日，国资委出台《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，从2004年1月1日开始实施，考核指标的核心体现出资人对资本经营效率和回报的关心。李荣融表示，将推行与考核配套年薪制，数额定在25万元左右。
★国有资产转让建章
2004年1月8日，国资委与财政部联合公布《企业国有产权转让管理暂行办法》，并于2月1日正式开始实施。办法规定，企业国有资产权转让应该在依法设立的产权交易机构中以拍卖、招投标、协议转让以及法律规定的其他方式公开进行，不受地区、行业、出资或者所属关系的限制。
★央企审计立法
2004年8月，公布《中央企业内部审计管理暂行办法》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》。
★推行中央企业董事会试点
2004年，推行中央企业董事会试点，宝钢、神华等19家企业成为试点企业。6月，国务院国资委下发文件，明确了试点的主要思路和措施。第一，出资人要进入企业。第二，在中央企业建立和完善董事会。第三，适应董事会建设。第四，继续发挥外部监事会的作用，保证企业依法经营。
★公布国有产权向管理层转让规定
2005年4月，公布《企业国有产权向管理层转让暂行规定》。本规定所称“管理层”是指转让标的企业及标的企业国有产权直接或间接持有单位负责人以及领导班子其他成员。“企业国有产权向管理层转让”是指向管理层转让，或者向管理层直接或间接出资设立企业转让的行为。
★组建资产经营公司 推进央企重组
2005年8月，国资委分别以中国诚通控股公司、国家开发投资公司为试点，组建资产经营公司，以推进中央企业重组。
★启动资本经营预算制度
2006年2月，启动中央企业国有资本经营预算制度，并结合中央企业的实际情况，进一步规范和提高企业财务预算编制质量。
★绩效评价立规
2006年5月，颁布《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》。
★限制非主业投资
2006年8月，发布《中央企业投资监督管理暂行办法实施细则》，限制了中央企业的非主业投资，目的是使中央企业专注于核心业务。
★国有资本经营预算试行
2007年5月30日召开的国务院常务会议，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算。此举意味着热议多年的国有资本经营预算制度进入实施阶段，政府有权开始要求央企缴纳红利。
★国有股权转让三法同时出台
2007年7月，国务院国资委、中国证监会公布了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》、《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》和《上市公司国有股东标识管理暂行办法》三个政策性文件，对国有单位转让和受让上市公司的方式、定价原则、审核程序、转让或受让方资格、协议签订、价款支付等方面作了规范性要求，并明确了相关各方的责任。
（本刊根据公开资料整理）
张卓元：国资改革成效明显
步伐要加快
十六大以来，国有资产管理体制改革总的方针是对的，成效是明显的
■ 本刊记者 张娜
《国企》:请您回忆一下，在十六大召开之前，关于国有资产管理体制改革的讨论。
张卓元:十六大提出国有资产管理体制改革。在这之前说过，但没有一个明确的具体方针。十六大解决了一个问题，就是方针定了，国家所有，分级代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的体制，所以，中国的国有资产管理体制改革真正是从十六大以后开始的。
十六大之前，关于国资改革有一些讨论。首先是是否维持“五龙治水”的局面，当时有一些不同意见；其次是关于分级所有的讨论。我个人写文章曾经主张分级所有，当时也有一些经济学家同意这个观点。后来十六大确定为国家所有、分级行使所有权，现在看，十六大的决定更完善。因为国家有需要的时候，对地方政府代表国家履行出资人职责的资产国家还是有最终所有权的。
当时还有几个引起争论的问题：
一是国有资产管理机构要不要到第四级，就是县级，当时讨论后明确县就不要了，因为怕管理水平达不到。最后就定了三级。
二是当时就提出国资委下面要有控股公司，可做参考的有深圳模式、上海模式等。我想将来国资委会有这种模式的。当时操作性不强，因为大的框架还没解决。
三是国资委要不要管商业银行等资产。当时有不同意见，看来还是不管为好。因为工商企业是贷款者，商业银行是放贷人，你把这两个让一个“老板”来管不好办。大的商业银行大都国有的，汇金也是国家的，谁代表国家来当出资人是将来要考虑的事情。
《国企》:十六大以来国资国企改革取得了哪些成绩？
张卓元:第一，是组织机构组建。首先是国务院国资委，然后是省一级的国资委，最后是地市一级。现在组织机构已经比较完善了。
第二，出台了相应的规章——国务院发布的管理条例。管理条例的中心主要是针对前几年国有企业改革不规范，造成的国有资产流失。怎样使国有企业改革特别是产权交易过程中比较规范，规定要进产权交易所公开进行。现在基本实现了。
第三，这几年最值得关注的是国务院国资委成立以来的工作。整个中国的国有企业最主要的就是中央企业，比如2006年，全国的中央企业利润一共有12000亿元，中央企业就有7600多亿元，占了近2/3。国资委进行了一系列的工作。包括一部分中央企业进行公司制改制，现在已经改了19家，外部董事占的比例也比较高。再就是重组，现在减少到155家，将来还要重组到80到100家。重组是非常正确的，但按照管理学的原理，直接管理的户数最好不要超过30家，这样管理的效率才高。再一个重大进展就是今年开始的国有资本经营预算制度，这是迈得比较大的步伐，1997年全国国有企业全部利润才800亿元，去年已经到12000亿元了，等于800亿元的15倍了。那么大笔的利润完全留在企业也不太科学。
所以，我认为十六大以来，国有资产管理体制改革总的方针是对的，成效是明显的，正不断推进着。
《国企》:改革过程中还存在哪些问题？
张卓元:改革过程中也存在一些问题，对我们做学问的人来说，总希望做得更好：
一、十六大提出的管资产和管人、管事相结合这条就没有完全做到。现在54家最大的央企主要负责人就不是国资委任命，我估计跟我们现在的最大企业向公司制转制比较缓慢有关系。
国资委的工作是值得肯定的，但四年多过去了，公司制股份制改革进展还不够理想。国资委也很累，公司制改制后有些出资人职责就可交给董事会，由董事会来代表出资人利益。现在都要国资委来管，影响效能。
二、国有资本经营预算制度，2003年十六届三中全会就提出了，2007年才开始实施，还是比较慢。今年上缴的利润比例也很小，5%～10%，如果是在股份公司，那么非国有股每股分红多少，国家也就分红多少。所以改革步伐要加快。
三、现在国资委管的是工商企业，还有金融企业的问题没有解决。现在国有自然资源资产管理问题也很突出。
还有一部分是国有非经营性资产用于经营，如何监管也需要研究。
(作者为中国社科院学部委员、经济所研究员)
健全国资经营体系和按照
公法与民法对国企分类
当前双轨并行的企业制度、形式上建立公司治理结构但实际上缺乏责权明确的委托代理关系和问责机制，说明适应社会主义市场经济的企业制度和法律体系尚不完备
■ 李兆熙
随着我国从计划经济向市场经济转
轨，国有企业从作为政府行政附属的生产单位以及与之相应的“一长制”企业体制，转变为大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式，并建立起与之相适应的现代企业制度和公司治理结构，国有企业的基本制度和法律形式逐步相应地发生了深刻的变化。
尽管按所有制注册的企业数量减少，按公司形态注册的企业数量迅速增加，在结构数量上出现了很大变化，但是以“双轨”法律、两种标准划分的企业同时存在。当前双轨并行的企业制度、形式上建立公司治理结构但实际上缺乏责权明确的委托代理关系和问责机制，说明适应社会主义市场经济的企业制度和法律体系尚不完备。
一、 政府职能转变是建立市场经济下企业制度框架的前提
结束双轨并行的企业制度，首先需要政府转变职能，对经济调节采用间接调控的手段，避免直接干预微观经济。政府的职能应更多地要转到社会管理和公共服务上来，建立公平的竞争的市场秩序。
在从计划经济向市场经济转轨的过程中，政府作为规章制定者和国家所有者这两种角色需要分开，政府职能分解为公共管理职能和公共财政职能，为企业经营创造均等的游戏规则。这就是政企分开（摆脱企业作为行政附属物的关系）、政资分开（建立公共财政体系下的国有资本经营机构）、官商分开（企业经营者的非官员化原则）。就宏观经济管理和微观经济规制来说，政府应该对各种不同所有制和不同资本组织形式的企业行使覆盖全社会的相同的职能。政府的公共管理职能实行间接管理，不干预企业经营；而公共财政支出包括了公共支出预算（公共安全、公共健康、公共教育）、国有资本预算和社会保障预算。因此需要加快各级政府机构改革，按照市场经济要求进行职能分解和职能转变。在公共财政体系下建立资本预算硬约束的国有资本经营体系，以及国有股权在不同经营领域安排是当前深化企业改革迫切需要解决的问题。
二、按照公法与民法对国企分类
在我国市场经济取得重大进展的今天，应尽快结束企业标准划分和法律注册上的“双轨”交叉，从对不同股东实行差别待遇的按所有制划分完全转变为按照市场经济根据股东承担责任的形式划分的法律注册形式。
我国需要建立完整的市场经济的企业法律体系和规范。各国经验表明，在法律角度上国有企业分布在不同的领域，需要依公法和民法分类进行法律规范和管理。一类是“公法人（公共法人）”，适合于公法或特殊法案并参照商法一般准则管理的国有企业，适用于公益事业和自然垄断性公共企业，提供公共产品和公共服务，追求的是实现公共利益目标，企业利润是第二位的。而且对自然垄断性质的国家公司在不同历史时期的政策和公司治理需要由特殊法案具体规范。另一类是按照市场竞争规则、以实现企业利润为目标的“私法人（在民法范畴）”，适用于民法和公司法在竞争领域的国有控股公司和国有混合股份公司，公司法范围内的国家控股公司还可以在公司章程中对执行的政策和治理结构做出特殊规定。因此，需要对处于不同领域的国有企业分类立法。
1993年《公司法》的出台以来，随着国有改革与改制的深入，大多数中央企业的下属企业转化为公司制，而央企（还有地方的大企业）本身的转制成为难题。大多数央企仍然实行《企业法》，至今只有10%的央企进行了公司治理的董事会试点。问题在于不仅大多数央企应当转入法人治理结构，更重要的还应对央企分类立法和对国有股权分类管理，以避免在法律适用上性质混淆。现实中的国有大型企业既有的分布在公益事业和自然垄断领域，又有的分布在一般竞争领域，如果前者都尽可能的去追求利润目标，会不会在某些领域形成垄断的超额利润？又由谁来提供均等化的公共服务？因此还应将原来适用于《企业法》的一部分大型国有企业改制为适合于市场经济法律体系的“公法人”或通过特殊法案规范，并通过竞争政策和规制政策规范平等竞争的市场规则。这样就会形成完整的市场经济下的企业划分标准和法律形式，结束“双轨”企业制度。
由于尚未对处于公益事业和自然垄断领域公共企业立法，使央企董事会试点工作未能结合公法和特殊法案对部分大型企业通过改制建立委托代理制度和特殊的法人治理结构，以及尚不明确哪些由公司法规范的国有企业可以上市，哪些由公法和特殊法案规范的国有企业不适于上市。
市场经济国家经验表明，从法律形式上国有企业分布在不同的领域，需要依公法和民法分类进行法律规范和管理：
1、一类是适合于公法或特殊法案并参照民法一般准则管理的国有企业，适用于公益事业和自然垄断性公共企业。
（1）从政府分离出来的从事公共事业领域的经营活动的国家（独资）公司，例如邮政局、国家印钞厂、国家印刷厂、军工生产、无线广播、高压输电线路网公司以及地方供水和住宅管理机构。
（2）具有工商性质和法人地位的自然垄断性公营企业或特殊国家公司，例如国家铁路、国家航空、国家开发银行，(去掉)以及烟草和盐业专营。
（3）市政公用事业包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等。这些公用事业具有公共性和自然垄断性(去掉双括号如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门)。
2、一类是适合于民法的公司法的国有股份公司，适用于竞争领域的国有控股公司和国有混合股份公司。
（1）国家有限控股公司，例如国家石油、国家电力、国家电信等在特定领域体现国家政策的专业控股公司，参照公司法并要在公司章程中对体现国家政策的方面和治理结构有特殊规定。
（2）国有混合股份公司，在竞争性强的领域设置的国家控股和参股的股份公司，具有多元股东，完全执行公司法和可以上市。
我国的国家所有权实行国家统一所有、中央和地方政府分别行使所有权，需要在中央和地方政府建立起有资本预算硬约束的统一的国有资本经营体系，执行好国有资本出资人责任制度。我国社会主义市场经济中应该有提供公共产品和服务的企业，以及处于自然垄断领域掌握控制力的公共企业和特殊的国家公司。国有资本预算制度对不同类别国有企业的预算和考核目标不同，国资委应该对不同领域国有股权实行分类管理，在市场经济的法律体系中，应该弥补“公共法人”的法律空缺。
（作者为国务院发展研究中心企业所副所长）
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